WŁASNOŚĆ DRÓG PUBLICZNYCH A SPOSÓB ICH FINANSOWANIA

WŁASNOŚĆ DRÓG PUBLICZNYCH

Drogi publiczne stanowią podstawowy element infrastruktury państwa i samorządu, niezbędny dla funkcjonowania gospodarki, bezpieczeństwa publicznego oraz realizacji innych zadań publicznych. Własność dróg, zarówno w sensie formalno-prawnym, jak i praktycznym determinuje zakres uprawnień zarządcy, odpowiedzialność za utrzymywanie i remonty, a także reguły finansowania ich budowy i eksploatacji. Problematyka ta leży na styku prawa cywilnego (własność, prawa rzeczowe), prawa administracyjnego (zarządzanie infrastrukturą, władztwo publiczne), prawa finansów publicznych (źródła i mechanizmy finansowania) oraz prawa gospodarczego i inwestycyjnego (procedury inwestycyjne, partnerstwo publiczno-prawne).

Celem pierwszego etapu artykułu jest usystematyzowanie pojęciowe i prawne dotyczące własności dróg publicznych i omówienie podstawowych sposobów nabywania prawa własności do nieruchomości zajętych pod drogi oraz wskazanie źródeł finansowania dróg publicznych. Podstawowym aktem regulującym status dróg publicznych jest ustawa o drogach publicznych (tekst jednolity). Aktualny jednolity tekst został opublikowany i obejmuje zmiany ogłoszone do czerwca 2025 r. (Dz. U. – t.j.). Własność dróg publicznych realizuje zadania publiczne związane z organizacją przestrzeni komunikacyjnej państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja RP odnosi się do własności, ochrony prawa własności i zadań publicznych w kilku przepisach – szczególnie istotne są gwarancje ochrony własności (art. 21, 64 Konstytucji) oraz zasady ustroju terytorialnego i kompetencje władz publicznych w kształtowaniu infrastruktury. Regulacje konstytucyjne stanowią ramę dla ustaw szczegółowych, w tym ustawy o drogach publicznych i ustaw dotyczących gospodarowania nieruchomościami oraz finansów publicznych. Ustawa o drogach publicznych definiuje drogę publiczną jako drogę zaliczoną do jednej z kategorii dróg (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne), z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Tekst jednolity z 2025 r. porządkuje dotychczasowe zmiany i jest podstawą do kwalifikacji dróg oraz określenia podmiotów odpowiedzialnych za ich utrzymanie i finansowanie. Pasy drogowe i nieruchomości zajęte pod drogi mają specyficzny charakter: choć formalnie mogą być własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, stosunki prawne związane z ich wykorzystaniem podlegają szczególnym ograniczeniom wynikającym z przepisów o drogach publicznych i przepisów administracyjnych. Pas drogowy jako przestrzeń określona funkcjonalnie podlega ograniczeniom korzystania i specyficznej ewidencji, co ma wpływ m.in. na możliwość zabudowy, zmiany przeznaczenia czy wyłączenia z użytkowania. Szczególne znaczenie ma zgodność ewidencji geodezyjnej z zapisami ksiąg wieczystych i ewentualne rozbieżności praktyczne w identyfikacji właściciela drogi.

Właścicielami dróg publicznych są najczęściej: Skarb Państwa (drogi krajowe), województwa (drogi wojewódzkie), powiaty (drogi powiatowe) i gminy (drogi gminne). W praktyce zarządzanie siecią drogową oznacza delegowanie kompetencji administracyjnych, zarządcą drogi może być inny podmiot (np. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad dla dróg krajowych), co rozdziela tytuł własności od praktycznej odpowiedzialności za realizację zadań utrzymaniowych i inwestycyjnych.

Regulacje ustawy o drogach publicznych precyzują zasady zarządzania i utrzymania dróg oraz kompetencje organów administracji publicznej.

1. Relacja własności publicznej do prawa zarządu i uprawnień administracyjnych

Własność publiczna (skarb Państwa, JST) łączy się z szerokimi uprawnieniami administracyjnymi, zarządca drogi sprawuje władzę wykonawczą dotyczącą pasa drogowego: organizacja ruchu, zajęcie pasa drogowego dla celów budowy, ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przyległych itp. Istotne jest, że władztwo administracyjne nad nieruchomością drogową często wyraża się w uprawnieniach, które z perspektywy prawa cywilnego są ograniczeniami w korzystaniu z własności (np. zakazy budowy), lecz ich źródłem są normy publicznoprawne.