PODSTAWY SPECUSTAWY – CO I DLACZEGO MOŻNA ZRIDEM

EWOLUCJA PODSTAW, CZYLI JAK ZMIENIAŁ SIĘ ARTYKUŁ PIERWSZY I CZYM JEST INWESTYCJA DROGOWA

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych – tak brzmiał pierwotny tytuł uchwalonej 10 kwietnia 2003 r. ustawy, która zgodnie z jej art. 45 miała tracić moc z dniem 31 grudnia 2007 r. (z wyjątkiem przepisów przejściowych i końcowych określonych w art. 6). Termin utraty mocy przez specustawę w kolejnych nowelizacjach był kilkukrotnie przesuwany, aż nowelizacją z dnia 13 lipca 2023 r. przepis określający dzień utraty mocy przez ustawę całkowicie usunięto, trwale zakotwiczając specustawę w systemie prawnym.

W art. 1 pierwotnego brzmienia specustawy wskazano, że ustawa „określa zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (…), w tym warunków lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach”. Treść przepisu wyrażała zasadnicze problemy, jakie rozwiązane zostały specustawą, czyli uproszczenie procesu nabywania/wywłaszczania nieruchomości na cel budowy dróg oraz wyłączenie kwestii lokalizacji dróg krajowych ze związania ustaleniami.

Nowelizacją z dnia 18 października 2006 r. rozszerzono zakres stosowania specustawy na wszystkie kategorie dróg publicznych oraz wprowadzono mechanizm przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej JST, z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej stawała się ostateczna.

Proces przygotowania inwestycji drogowych w trybie specustawy pierwotnie bowiem był podzielony na trzy zasadnicze etapy:

1. decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej – określającej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz zatwierdzającej projekty podziałów nieruchomości zgodnie z tymi liniami,
2. nabywania, a przy braku zgody właścicieli, wywłaszczania nieruchomości,
3. zatwierdzania projektu budowlanego i uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wspomnianą wcześniej nowelizacją połączono pierwsze dwa etapy w jednej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Nowelizacja z dnia 25 lipca 2008 r. połączyła natomiast decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej z decyzją o pozwoleniu na budowę, wprowadzając funkcjonującą do dziś decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID).

Przepis art. 1 uzyskał brzmienie: „Ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zwanych dalej «drogami», a także organy właściwe w tych sprawach. Nowelizacja wprowadziła zatem pojęcie inwestycji drogowej, jednocześnie go nie definiując. Co więcej – usunięto z art. 1 wskazanie, że ustawa ma zastosowanie dla budowy dróg. Czy zatem nowelizacja rozszerzyła zakres stosowania ustawy na inwestycje polegające na przebudowie dróg lub ich remoncie? Pomimo braku definicji inwestycji drogowej odpowiedź na tak postawione pytanie powinna być przecząca.

Nadal obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia decyzji ZRID jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyodrębniających teren przeznaczony pod pas drogowy. Elementem rozstrzygnięcia decyzji jest również zatwierdzenie podziałów nieruchomości (z wyjątkiem przypadku, gdy przebieg linii rozgraniczających pokrywa się z przebiegiem istniejących granic działek przejmowanych pod drogę). Wynikającym z mocy prawa skutkiem decyzji ZRID jest natomiast przejęcie nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren, z dniem, w którym decyzja staje się ostateczna.

Z uzasadnienia projektu zmiany ustawy (druk Sejmu VI kadencji nr 671) nie wynika, aby połączenie decyzji lokalizacyjnej z decyzją o pozwoleniu na budowę w jednej decyzji ZRID oraz nowa redakcja art. 1 specustawy miały również na celu rozszerzenie stosowania specustawy poza zakres budowy (w tym rozbudowy dróg). Dlaczego jednak zarządca drogi, mając możliwość realizacji inwestycji polegającej na przebudowie drogi, w oparciu o zgłoszenie dokonane na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy – Prawo budowlane, miałby rozważać wejście w tryb specustawy?

Kolejne nowelizacje wprowadziły do specustawy szereg rozwiązań usprawniających przygotowanie inwestycji drogowych, w szczególności jeśli te wymagają tzw. czasowych zajęć na cel przebudowy czy też budowy sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych lub urządzeń wodnych, przejścia przez tereny linii kolejowych lub wód płynących, uzyskiwania zgód na usunięcie drzew lub robót przy obiektach objętych ochroną konserwatorską.

W takim przypadku konieczność sporządzenia projektu budowlanego i skompletowania innych elementów niezbędnych do skutecznego złożenia wniosku o decyzję ZRID będzie stanowiła mniejsze wyzwanie niż rozwiązywanie wyszczególnionych powyżej problemów. Uwzględniając ograniczenia w możliwości złożenia wniosku o wydanie decyzji ZRID dla przebudowy drogi, spotykanym w praktyce przygotowania inwestycji rozwiązaniem jest przyjęcie rozwiązań projektowych wymuszających chociażby odcinkową zmianę granic pasa drogowego.

Rozwiązania takie, polegające np. na budowie dodatkowego lub szerszego odcinka drogi dla pieszych czy też rozbudowie układu odwodnienia, poprzez wywołanie konieczności zmiany granic pasa drogowego, pozwalają wejść w tryb specustawy. Zapewniają one ponadto zachowanie zgodności z obowiązującymi przepisami, zabezpieczając przed skutecznym zaskarżeniem decyzji ZRID lub odmową wydania decyzji przez właściwy organ.