Zarządzanie drogami wewnętrznymi a dostępność drogi publicznej

Oczywistym jest, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. – wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. IV SA/WA 1433/09.

Obecne ustawodawstwo nie zawiera „uogólnionej” definicji dostępu do drogi publicznej. Inaczej definiuje się taki dostęp w przypadku podziału działki ewidencyjnej, inaczej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

• Art. 93 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami: (…) za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.
• Art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: (…) należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (…).

Charakter dróg ze względu na funkcje w sieci drogowej oraz ich dostępność reguluje ustawa o drogach publicznych: Art. 2. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1. drogi krajowe;
2. drogi wojewódzkie;
3. drogi powiatowe;
4. drogi gminne.

Art. 3. Drogi publiczne ze względu na ich dostępność dzielą się na:

1. drogi ogólnodostępne;
2. drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe.

Ustawa o drogach publicznych nie reguluje zasad korzystania oraz charakteru dostępności dróg wewnętrznych. Definiuje je jedynie jako drogi niestanowiące dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz określa obowiązki związane z zarządzaniem takimi drogami.

O tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Wobec powyższego droga wewnętrzna może stanowić zarówno prywatną własność/użytkowanie wieczyste, jak też własność podmiotu publicznego. Elementem odróżniającym drogę wewnętrzną „prywatną” od drogi wewnętrznej stanowiącej mienie komunalne jest dostępność terenu prywatnego tylko i wyłącznie dla jego właścicieli.

Problemy z ustaleniem dostępności

W zasadzie zarządzanie i użytkowanie dróg wewnętrznych stanowiących własność prywatną nie jest problematyczne, bowiem reguluje to szereg przepisów prawa. Znacznie większym problemem jest zarządzanie drogami wewnętrznymi stanowiącymi mienie komunalne. Problematyka korzystania z dróg wewnętrznych stanowiących własność podmiotów publicznych wynika właśnie z braku ogólnie przyjętych zasad postępowania, jak i z niewyjaśnionej kwestii, czy taka droga jest powszechnie dostępna. Orzecznictwo sądowe w tym zakresie jest również niejednolite, np:

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 października 2008 r., sygn. II OSK 1163/07:

Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej.

Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2008 r., sygn. II SA/Kr 260/07:

Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Legalność dostępu, tj. prawo do korzystania z niego wynikać musi wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego.

W świetle powyższego, ze względu na brak szczegółowych aktów prawnych w zakresie zarządzania nieruchomościami stanowiącymi drogi wewnętrzne, należy stwierdzić, że droga wewnętrzna powinna podlegać regulacjom wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeksu cywilnego. W ocenie autora prawo do korzystania z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną musi być usankcjonowane odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości.

Problematykę określenia zasad udostępniania nieruchomości należy rozważyć poprzez określenie charakteru drogi wewnętrznej. Ugruntowane orzecznictwo sądowe stwierdza:

W gminach, które uzyskały status miasta – ulice, także niepubliczne, mające charakter ogólnodostępnych