PRZEBUDOWA DROGI PRZEZ DZIAŁKĘ PRYWATNĄ. CZY STAROSTA MUSI UZYSKAĆ ZGODĘ NA USUNIĘCIE DRZEW?

W sprawie rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 256/25, starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej. Celem przebudowy drogi było przekierowanie ruchu samochodowego z centrum miasta w inne rejony i poprawa dostępności komunikacyjnej.

Podstawą decyzji jest art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311 z późn. zm., dalej: specustawa drogowa). Zgodnie z tym przepisem wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Właścicielka działki objętej inwestycją zarzuciła staroście naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.). Zarzuciła urzędowi niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i niezebranie całego materiału dowodowego. Starosta nie uzyskał wymaganej przepisami decyzji urzędu ochrony zabytków udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew z obszaru objętego ochroną zabytków.

Właścicielka działki zarzuciła staroście naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 21 ust. 2 oraz w zw. z art. 21a ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa). Starosta wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej na podstawie wniosku niezawierającego wymaganej odrębnymi przepisami decyzji konserwatora zabytków udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew z terenu objętego ochroną zabytków.

Wojewoda dolnośląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podkreślił, że urząd ochrony zabytków nie nałożył na inwestora obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na wycinkę wzmiankowanych drzew. Przepisy specustawy wymagają opinii, którą inwestor się legitymuje i która nie ma wiążącego charakteru. W rezultacie organ I instancji nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę od organu ochrony zabytków, ponieważ przepisy specustawy wymagają wyłącznie uzyskania opinii. Zgodnie z art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia warunków nieprzewidzianych przepisami, a te nie wymagają od inwestora dysponowania zezwoleniem na wycinkę przed uzyskaniem Zezwolenia na Realizację Inwestycji Drogowej (dalej: decyzja ZRID). Poza tym zdaniem wojewody działka właścicielki nie jest objęta ochroną konserwatorską. Pozwolenie na usunięcie drzewa z terenu projektowej inwestycji następuje po uzyskaniu zezwolenia na inwestycję drogową.

Właścicielka działki złożyła skargę na decyzję wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzuciła wojewodzie błędne uznanie, że teren inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską w ramach wpisu do rejestru zabytków, podczas gdy jest to wpis obszarowy obejmujący cały obszar działki. W ocenie właścicielki działki wojewoda błędnie uznał, że opinia organu ochrony zabytków zastępuje zezwolenie na wycinkę drzew oraz zezwolenie na wykonanie prac w otoczeniu zabytku w zakresie zabytkowego ogrodzenia.

Właścicielka działki podkreśliła, że specustawa drogowa nie zawiera przepisu wskazującego, że opinia zastępuje decyzje lub postanowienia innych organów. Jej zdaniem kluczowe znaczenie ma relacja pomiędzy treścią opinii wydanej przez organ w toku postępowania związanego z inwestycją drogową oraz realizacją konkretnych zaleceń organu a skutkami, jakie treść opinii wywiera w postępowaniu administracyjnym. Skoro konserwator sformułował w opinii skonkretyzowane wskazania (np. wykluczenie wycinki określonych drzew), zaś drzewa znajdują się na terenie objętym rejestrem zabytków, to należało uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew. Samo załączenie opinii konserwatora dla spełnienia wymogów specustawy drogowej nie jest wystarczające.

Właścicielka działki zarzuciła także wojewodzie błędną interpretację art. 83d ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 z późn. zm.), ponieważ zezwolenie na wycinkę jest udzielane warunkowo i może być zrealizowane jedynie pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę (decyzji ZRID). Wojewoda zatem błędnie przyjął, że zezwolenie na wycinkę może być uzyskane po uzyskaniu pozwolenia na budowę.