W systemie prawa polskiego obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania zagwarantowana w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP), który stanowi, iż „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. W odniesieniu do postępowania administracyjnego powyższa zasada uregulowana została w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA). Wskazana reguła stanowi gwarancję procesową strony, która ma prawo do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy, oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i wydania rozstrzygnięcia przez dwa niezależne organy (I i II instancji). Podkreślić przy tym należy, że organ odwoławczy nie ocenia jedynie poprawności (legalności) działania organu I instancji, lecz rozpoznaje sprawę w całości, od początku, przeprowadzając ponowne postępowanie wyjaśniające.
Kierując się zasadą dwuinstancyjności, strona ma prawo odwołania się od decyzji wydanej przez organ I instancji do organu wyższego stopnia. Ważne jest, że postępowanie odwoławcze może zostać zainicjowane jedynie przez stronę, nigdy natomiast z urzędu. Strona niezadowolona z wydanej decyzji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie, może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu, który wydał decyzję administracyjną. Stosownie do art. 129 § 3 KPA przepis szczególny może przewidywać inny niż powyżej wskazany termin do wniesienia odwołania od decyzji.
Wniesienie odwołania przez stronę co do zasady wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji, chyba że podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy lub też decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnionych wypadkach organ odwoławczy może jednak na wniosek strony lub z urzędu wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Do takich przypadków należy zaliczyć prawdopodobieństwo wadliwości decyzji nieostatecznej, wywołanie przez wykonanie decyzji nieodwracalnych skutków prawnych, zmianę okoliczności uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.
Samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia
W stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 17 pkt 1 KPA, organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższa zasada została powtórzona w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (dalej: „ustawa o SKO”), która w art. 15 wskazuje, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów KPA i ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych: „Wyłączenie właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych jest możliwe jedynie mocą przepisu szczególnego, który wówczas ma zastosowanie przed ogólną zasadą wynikającą z art. 17 pkt 1 KPA”.
Dla właściwości samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu wyższego stopnia, nie ma znaczenia prawnego, czy organy jednostki samorządu terytorialnego, rozstrzygając indywidualną sprawę, wykonują zadania własne, czy też zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Przepisy KPA i ustawy o SKO, nie uzależniają bowiem właściwości samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu wyższego stopnia, od rodzaju zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Bez znaczenia jest również okoliczność, czy zadania zlecone z zakresu administracji rządowej wykonywane są na podstawie delegacji ustawowej, czy też na podstawie zawartego pomiędzy organami porozumienia. Przeniesienie więc uprawnień do wykonywania kompetencji określonego organu na inny, w drodze porozumienia, nie powoduje zmiany właściwości organu wyższego stopnia.
Tytułem przykładu należy wskazać, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznaje odwołania od decyzji poszczególnych zarządców dróg samorządowych (gminnych, powiatowych i wojewódzkich) wydanych w przedmiocie np.:
- odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu,
- zezwolenia na lokalizację obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu,
- zezwolenia na przebudowę lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń istniejących w pasie drogowym, niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu,
- zajęcia pasa drogowego,
- nałożenia kary pieniężnej.
Zasady działania
Organizacja i zasady działania samorządowych kolegiów odwoławczych uregulowane zostały w rozdziale 3 ustawy o SKO, natomiast właściwość poszczególnych kolegiów określa Rozporządzenie Prezesa Rady
[ . . . ]
Aby przeczytać artykuł w wersji elektronicznej, musisz posiadać opłaconą PRENUMERATĘ.
